АВТОНОМІЇ: поняття, класифікація, позитивні та негативні наслідки утворення на досвіді іноземних країн (частина ІІ)

Як зазначалося у статті «Про права корінних народів та імплементація їх у законодавство України», зміст принципу самовизначення народів більш докладно розкривається в Декларації про принципи міжнародного права, що стосуються дружніх відносин і співробітництва між державами відповідно до Статуту ООН 1970. Зокрема, в абз. 7, 8 відповідного розділу Декларації наголошується, що: «Ніщо в наведених вище пунктах не повинно тлумачитися, як таке, що санкціонує або заохочує будь-які дії, які вели б до розчленування або до часткового або пов­ного порушення територіальної цілісності або політичної єдності суверенних і незалежних держав, що дотримуються у своїх діях принципу рівноправності й самовизначення народів, як цей принцип викладений вище, і, унаслідок цього, мають уряди, що представляють незалежно від раси, віроспові­дання чи кольору шкіри весь народ, що проживає на цій території. Кожна держава повинна утримуватися від будь-яких дій, спрямованих на часткове або повне по­рушення національної єдності й територіальної цілісності будь-якої іншої держави або країни» [7].

Таким чином, міжнародне право чітко й однозначно визначає, що принцип рівноправності й самовизна­чення народів не спрямований проти територіальної цілісності держав і жодним чином не заохочує сепаратизм.

Ці положення Декларації про принципи міжнародного права додатково роз’яснює суддя Міжнародного Суду ООН Едуардо Хіменес де Ареча­га: «Очевидно, що нічим не обмежене тлумачення принципу самовизначення сприяло б виникненню сепаратистських рухів і виступам меншин за досягнення самостійності в різних державах світу й могло б призвести до розчленування існуючих держав. Подібна можливість не могла бути допущена ООН, за винятком зовсім особливих випадків. Відповідно, два останніх параграфи цього розділу Де­кларації передбачають певні обмеження, мета яких – захистити держави від сепаратистських рухів і які проголошують принцип національної єдності й територіальної цілісності держав і країн» [8].

Також, у статті 4 Декларації ООН про права корінних народів від 13 вересня 2007
№ 61/295 зазначається, що корінні народи при здійсненні своїх прав на самовизначення мають право на автономію або самоуправління у питаннях, які належать до їхніх внутрішніх та місцевих справ, а також і шляхів фінансування їхніх автономних функцій [9].

Право на самовизначення корінних народів не передбачає обов’язковість надання автономії, водночас, надає можливість обмежитись створенням певного органу самоуправління, через який, за підтримки держави та міжнародної спільноти, надавати ресурси для сприяння розвитку корінних народів.

У свою чергу, у частині першій статті 46 Декларації ООН про права корінних народів вказується, що ніщо в цій Декларації не може бути витлумачено як таке, що санкціонує або заохочує до будь-якої дії, яка вела б до роз’єднання або до часткового чи повного порушення територіальної цілісності та політичної єдності суверенних і незалежних держав [9].

Разом з тим, доктор юридичних наук Бориславська О.М. зазначає, що зростання політичної ролі регіонів (автономій) у деяких країнах у часі збіглося зі зростанням активності сепаратистських рухів, що дає підстави для роздумів про можливий зв’язок між цими процесами. В тих територіальних одиницях, де компактно проживають етнічні групи чи корінні народи, що зберегли свою ідентичність, – посилилися вимоги щодо визнання за ними права на самовизначення та утворення суверенних держав (Каталонія, Країна Басків). [2]

Варто зауважити, що Каталонія – далеко не єдина спільнота у Європі, яка оголошує про наміри створити суверенну державу. Окрім згаданої вище Країни Басків, Корсики у Франції, Гагаузії в Молдові та Аландські острови у Фінляндії періодично постають питання про самостійність таких територій, як Північний Епір в Албанії, Моравія та Чеська Сілезія в Чехії, Борнгольм та Фарерські острови у Данії, Бретань, Північна Каталонія, Савойя у Франції, т. ін. [2]

Отже, територіальна автономія створює передумови для кращого представництва інтересів територіальних спільнот та їх врахування при формуванні державної політики. За певних умов, вона також здатна задовольнити базові національно-культурні потреби етнічної спільноти. Проте у разі сильного почуття національної ідентичності такої спільноти та її активності, запобігти спробам проголошення власної суверенної держави, вочевидь, вона не здатна. [2]

Відтак, принцип права на рівноправність і самовизначення народів не передбачає відокремлення як обов’язкову форму самовизначення, а навпаки, право на сецесію прямо обмежено особливими випадка­ми, до яких належать деколонізація, боротьба з окупацією й расистським режимом. Пріоритет же під час реалізації права на самовизначення віддається територіальній цілісності держави.

Правова позиція Конституційного Суду України щодо права народів на самовизначення анало­гічна й повністю відповідає змісту основних принципів міжнародного права та його доктрині. Як зазначено в абзацах 1 пп. 3.3 п. 3 рішення по справі за конституційним поданням виконуючого обов’язки Президента України, Голови Верховної Ради України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про Декларацію про незалежність Авто­номної Республіки Крим і міста Севастополя»: «згідно із загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права народи мають право на самовизна­чення, яке не повинне тлумачитися як таке, що санкціонує або заохочує будь-які дії, які порушують чи підривають (повністю або частково) територіальну цілісність або політичну єдність суверенних незалежних держав, які дотримуються принципу рівноправ’я і самовизначення народів і внаслідок цього мають уряди, які представляють інтереси всього народу на їх території без будь-яких відмін­ностей (Статут Організації Об’єднаних Націй, Декларація про принципи міжнародного права, що стосуються дружніх відносин і співробітництва між державами відповідно до Статуту Організації Об’єднаних Націй, від 24 жовтня 1970 року, Заключний акт Наради з безпеки і співробітництва в Європі 1975 року)».[10]

Конституційний Суд України наголошує, що право на самовизначення на території Автономної Республіки Крим та в місті Севастополі було реалізовано їх жителями як невід’ємною частиною всього Українського народу під час всенародного голосування на всеукраїнському референдумі 1 грудня 1991 року. Враховуючи результати цього референдуму, Верховна Рада України від імені Українського народу – громадян України всіх національностей – 28 червня 1996 року прийняла Конституцію України, в якій, зокрема, проголосила Україну суверенною і незалежною державою (стаття 1) та закріпила принцип її територіальної цілісності (стаття 2). Конституція України не передбачає права окремої частини громадян України (в тому числі і національних меншин) на одностороннє самовизначення, в результаті якого відбудеться зміна території України як унітарної держави. Питання зміни кордонів України повинне вирішуватися на всеукраїнському референдумі, призначеному Верховною Радою України відповідно до статті 73, пункту 2 частини першої статті 85 Основного Закону України. [10]

Разом з тим, у консультативному висновку щодо Західної Сахари Міжнародний Суд ООН підтвердив, що, крім виняткових обставин, будь-яка зміна правового статусу вимагає вільного волевиявлення на­роду. Але за межами колоніалізму, один лише референдум не є достатньою умовою для зміни право­вого статусу території [11]. Так само й у справі про відділення Квебеку, Верховний суд Канади постановив, що рішення на користь відділення, у кращому випадку, створює зобов’язання обох сторін для переговорів про майбутній правовий статус території [12].

Крім того, Верховний суд Канади роз’яснив, що право на відділення відповідно до принципу самовизначення народів у міжнародному праві виникає лише тоді, коли «народом» управ­ляють як частиною колоніальної імперії, коли «народ» піддають іноземному поневоленню, пануван­ню або експлуатації, і, можливо, коли за «народом» заперечується яке-небудь реальне здійснення його права на самовизначення всередині держави, частиною якої він є. В інших обставинах народи повинні досягати самовизначення в рамках своєї існуючої держави. Держава, влада якої представляє весь народ чи народи, які проживають на її території в умовах рівності й без дискримінації, і яка поважає прин­ципи самовизначення у своєму внутрішньому праві, має право на збереження своєї територіальної цілісності за міжнародним правом і на визнання цієї територіальної цілісності іншими державами [13].

Доктор юридичних наук Шинкарецька Г. Г. зазначає, що принцип самовизначення не може служити противагою принципу територіальної цілісності, у жодному міжнародному документі не зафіксовано його пріоритет і не закріплено право народу, що самовизначається, на політичне відокремлення, суб’єктом титулу на територію є весь народ, що населяє відповідну державу, а тому рішення про розділення території має прийматися не частиною, що самовизначається, а всім народом держави [14].

Також, необхідно не забувати положення Основного Закону в яких закріплено те, що суверенітет України поширюється на всю її територію (стаття 2), носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ (стаття 5), право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами (стаття 5).

Таким чином, право корінних народів на самовизначення – це право народу, а не обов’язок. Самовизначення не повинно реалізовуватися на шкоду територіальній цілісності, національній безпеці і політичній єдності суверенних незалежних держав та у цілому єдності всіх громадян держави.

Очевидним є те, що все населення АР Крим (під час знаходження його у контролі держави України) не відповідає критеріям колоніальних, пригноблених або репресованих народів. Також, з врахуванням прийнятих законодавчих актів щодо прав корінних народів про які йдеться у статті «Про права корінних народів та імплементація їх у законодавство України», не можна стверджувати, що їм відмовлено в реальному доступі до органів влади України для здійснення свого політичного, еко­номічного, культурного й соціального розвитку та є дійсна необхідність у створенні відповідної автономії.

Наразі в суспільстві існують дискусії щодо статусу Автономної Республіки Крим після деокупації, виділяють чотири варіанти: залишити без змін, створити національно-територіальну автономію кримськотатарського народу або автономію корінних народів, скасувати статус автономії та створення Кримської області.

Якщо брати за основу Закон України «Про права корінних народів», в якому визначено три корінні народи (кримські татари, караїми, кримчаки), та Декларацію ООН про права корінних народів, то логічним кроком є створення саме автономії корінних народів, без виокремлення котрогось із них, фактично надаючи одному явні переваги над іншими, але зараз активну позицію займають тільки кримські татари, які висловлюються за статус кримськотатарської національної автономії.

Разом з тим, все ж не варто забувати про невід’ємне право на самовизначення караїмів, кримчаків, яке необхідне їм для збереження власної культури та мови.

До речі, вимоги кримських татар та кримських караїмів (караїв) щодо визнання себе корінними народами у міжнародно-правовому форматі, детально відображені та документовані у дослідженнях Б. В. Бабіна [15].  Зокрема у 1994 на 11-й сесії Робочої групи з питань корінного населення в засіданнях групи брали участь представники кримських татар, караїмів і кримчаків.

На ряду з цим існує думка, що у разі не виконання Україною вимог пункту 60 Резолюції Європейського парламенту щодо імплементації Угоди ЄС про асоціацію з Україною (2019/2202(INI)) від 11 лютого 2021 року, в якій Європарламент закликає Україну ухвалити закони про корінні народи України, про статус корінного кримськотатарського народу, а також внести зміни до Конституції щодо визнання національно-територіальної автономії кримськотатарського народу у складі України, і зокрема Криму, що пов’язано з невід’ємним правом корінного кримськотатарського народу на самовизначення, ми не зможемо стати повноцінними членами Європейського Союзу та НАТО.

Проте, Резолюції Європейського парламенту має виключно рекомендаційний характер, відтак виконання цих вимог у такому форматі, що запропонований Європарламентом є необов’язковим. Крім того, такі зобов’язання в певній мірі суперечили б принципам Європейського Союзу та відповідно не можуть ставитись як вимога вступу до ЄС, а тим більше – НАТО, оскільки нівелюють вищенаведені положення Декларацій ООН та їх розуміння, а також порушують суверенітет країни.

Разом з тим, з аналізу першої частині цієї статті можна дійти висновку, що у самих країнах Європи насправді не все настільки досконало у природі автономних утворень, щоб вони могли надавати дійсно якісні рекомендації, оскільки одного типового підходу не існує.

Також не може бути ця вимога обов’язковою, оскільки, як вже досліджувалось вище, це рішення має прийняти саме держава в особі всіх громадян України, а також, тому що створення автономії не визначається у міжнародно-правових документах обов’язковою умовою самовизначення. “Досвід вирішення внутрішніх суперечностей і різноманітних конфліктів, який має Європа, повинен бути осмислений і втілений у нашому правовому полі, але він має виходити не з зовнішнього примусу, а з внутрішньої потреби нації держави в цілому та кожного окремого громадянина”, – як зазначив журналіст Валерій Верховський.

У свою чергу, нормативна база України містить законодавство стосовно захисту прав корінних народів, шляхом створення самоврядних представницьких органів для кожного корінного народу, через які держава та міжнародна спільнота, зокрема, буде надавати допомогу для розвитку останніх, що є необхідним та достатнім кроком у розумінні Декларації ООН про права корінних народів та не суперечить нормам Конституції України. Так, наша держава навіть розвинула положення цієї Декларації та розробила додаткові механізми захисту прав корінних народів України, визначила їх на національному рівні.

Додатково, варто звернути увагу на цікаві думки, які висловив директор Інституту розвитку територій, автор та співавтор ряду законопроектів з питань реформування місцевого самоврядування, бюджету та державних закупівель Юрій Ганущак у статті «Ліквідація автономії Криму: провокація чи розмова, яка на часі?» (Дзеркало тижня» від 23 травня 2023 року), а саме, що надання Кримській області статусу Автономної Республіки у складі України зіграло свою деструктивну роль спочатку в консервації радянського світу, згодом — на початку 2000-х — в укріпленні «руского міра». Спроби патріотично налаштованих сил відстоювати інтереси держави наштовхувалися на незмінне — в нас автономія, ми особливі. Є Україна, а є Крим [16].

Закон «Про корінні народи України» забезпечуватиме інтереси корінних народів набагато краще, ніж збереження адміністративно-територіальної автономії у Криму. По-перше, тому, що його дія є екстериторіальною, тобто переваги в культурному та освітньому розвитку надаватимуться представникам корінних народів не тільки в самому Криму, а й у місцях їх компактного проживання, наприклад у Херсонській області. По-друге, гарантії дотримання таких прав надаються не політично орієнтованим регіональним органом влади, а безпосередньо державним органом України, який до того ж повинен дотримуватися міжнародних домовленостей в царині захисту прав малих народів [16].

Питання ліквідації Автономної Республіки Крим як адміністративно-територіальної одиниці потрібно порушувати вже зараз, до закінчення війни, навіть до деокупації півострова. Насамперед тому, що підготовка конституційних змін потребуватиме серйозного опрацювання. Адже йдеться не тільки про вилучення 10 розділу Основного Закону. Потрібно вносити зміни до статті 133, яка стосується адміністративно-територіального устрою України, вилучати перелік областей, вмонтований у Конституцію, як противагу особливому статусу публічної влади в Криму [16].

У статті «Чи треба звільненому Криму автономія?», що опублікована в «Главком» від 26 травня 2023 року авторкою Юлією Тищенко якраз піднімається питання актуальності цієї теми, зокрема зазначається: «Навколо кримської автономії із моменту її створення в 1991 році тривали  різноманітні дискусії про зміст та перспективи. Суперечки супроводжували не тільки періоди врегулювання «кримського сепаратизму» початку 90-х, конституційний процес у республіці в 1996–1999 роках, а й навіть у 2013 році окремі політичні сили, приміром партія «Свобода», виступали за проведення референдуму про скасування автономного статусу Криму. У мотиваційній частині таких пропозицій йшлося про неприпустимість існування територіальної автономії як такої в унітарній державі, про потребу перетворення автономної республіки на область. У свою чергу в представницьких національних інститутах кримських татар постійно йшлося про відсутність у кримській автономії будь-яких чітко артикульованих гарантій стосовно збереження та розвитку кримськотатарського народу як корінного, а також гарантованого права на внутрішнє самовизначення».

Дискусія в публічному суспільному просторі триває. На жаль, це здебільшого розмови про назву та статус, про необхідність чи непотребу, але меншою мірою про змістовність, про реальний захист прав корінних народів та безпекову  складову держави…

P/S: На момент написання цієї статті жодний із корінних народів України поки не скористався наданою можливістю отримання статусу представницького органу у відповідності до Закону України «Про корінні народи України» та Постанови КМУ «Про затвердження Порядку закріплення правового статусу представницького органу корінного народу України та позбавлення такого статусу».

Еней ТЕСЛЯ
оглядач інформаційної агенції “Голос Криму”

Початок статті читати ТУТ

____________________________________________

У написанні статті були використані такі джерела:

1. Великий енциклопедичний юридичний словник / [за ред. акад. НАН України Ю. С. Шемшученка]. — К.: ТОВ «Вид-во «Юридична думка», 2007. — 992 с.
2. Територіальна автономія, регіоналізація та проблеми політичної сецесії в Європі / Бориславська ОленаМарківна // Наукова стаття – 2017;
3. Теоретичні проблеми правового статусу автономних утворень у сучасних державах світу / Н. А. Мяловицька // Наукові записки НаУКМА. – 2003;
4. Загальнодержавна українська газета «Кримська світлиця» випуски 2018 року № 13, 14, 15, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 30;
5. Стаття «Український Крим після звільнення»;
6. Стаття «Закарпатська обласна Рада узаконює русинів»;
7. Декларація про принципи міжнародного права. Резолюція № 2625, прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 24 жовтня 1970;
8. Короткий Т.Р., Мережко О.О., Плешко Е.А. Проголошення «ДНР» і «ЛНР» і право народів на самовизначення: ілюзорний суверенітет чи суверенітет ілюзій. Українська Революція гідності, агресія РФ і міжнародне право. Київ, 2014. С. 673-705;
9. Декларація Організації Об’єднаних Націй про права корінних народів. Резолюція № 61/295, прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 13 вересня 2007;
10. Рішення Конституційного Суду України № 3-рп/2014 від 20.03.2014;
11. Краткое изложение решений, консультативных заключений и постановлений Международного Суда, 1948–1991 / ООН, Междунар. суд. Нью-Йорк : ООН, 1993. VIII. 286 с.;
12. Reference re Secession of Quebec : Judgment of the Supreme Court of Canada of08.1998 in case No. 25506;
13. Сафонов В.Е., Миряшева Е.В. Регулирование государственного единства в зарубежной судебной практике. Научно-практический журнал “Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление”. 2011. № 10 (16). С. 34-38;
14. Шинкарецкая Г. Г. Положение фактически существующих режимов (непризнанные государства). Новые вызовы и международное право, 2010. С. 158-175;
15. Бабін Б. В. Конституційно-правовий статус корінних народів України : дис. канд. юрид. наук: 12.00.02 «Конституційне право» / Бабін Борис Володимирович. – Донецьк, 2004. – с. 140-160 арк.
16. Стаття «Ліквідація автономії Криму: провокація чи розмова, яка на часі?»;
17. Резолюції Європейського парламентущодо імплементації Угоди ЄС про асоціацію з Україною (2019/2202(INI)) від 11 лютого 2021 року;
18. Keating M. Rethinking the region: culture, institutions and economic development in Catalonia and Galicia / M. Keating // European Urban and Regional Studies. – 2001. – № 8. – Р. 217–234;
19. Стаття «Про права корінних народів та імплементація їх у законодавство України»;
20. Закон України від 01.07.2021 № 1616-IX «Про корінні народи України».

Порядок проведення консультацій органів виконавчої влади з представницькими органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2022 р. № 1018.

____________________________________

Дізнайтеся більше у фільмі “Корінні народи” .