Українське «багатоженство» vs громадянської відповідальності…
08.01.2025, 12:17
Поділитись
Нації «мають терпіти чоловіка з двома дружинами, як і чоловіка з двома державами; так саме терпіти багатоженство, як і стан подвійної вірності», – Джордж Банкрофт, США, дипломат, 1849. Слова сказані давно з проблеми, що має також довгу історію з різними поглядами. Тепер ця проблема стала черговим «каменем спотикання» в українському суспільстві, яке одинадцятий рік воює за свою незалежність.
Історичний екскурс
Практично до кінця 19 століття для тогочасної влади держав проблеми «подвійного» або «множинного» громадянства не існувало. Влада (нації) сама вирішувала кого вона вважає своїми громадянами чи підданими. Влада багатьох держав не визнавала права своїх громадян відмовлятися від свого громадянства без дозволу цієї самої влади. Такий погляд, така позиція отримали свій початок у феодальній теорії «вічної вірності суверену».
Термін «суверен» з’явився у науковій риториці завдяки французькому філософу Жану Бодену у 16 столітті. Він вважав, що ключовою ознакою держави є її суверенітет «як абсолютна та постійна влада держави», а носієм цієї влади є «суверен». Суверен має право приймати та скасовувати закони, оголошувати війну, встановлювати мир, призначати вищих посадових осіб, здійснювати вищий (верховний) суд, оподатковувати, милувати злочинців, випускати гроші, встановлювати міри та ваги.
Суть суверена в контексті суспільного договору досліджував Томас Гоббс. Як результат дослідження він сформулював низку постулатів. У тому числі такі:
– влада суверена встановлюється раз і назавжди, піддані не мають прав змінити суверена;
– суверен не є суб’єктом суспільного договору, тому його влада не обмежується жодними домовленостями;
– піддані не мають права засуджувати і карати суверена, оскільки вони несуть відповідальність за його дії; …
Теоретиками суверенної влади були також Жан-Жак Руссо та Джон Ленгшо Остін, чиї роботи завершили формування «класичної» доктрини суверенної влади.
Теорія «вічної вірності» значною мірою вийшла з моди в урядів країн наприкінці 19 століття. Оскільки на той час існував консенсус, що подвійне громадянство призведе лише до дипломатичних проблем, дедалі більше урядів почали забороняти його та відкликати громадянство громадян, які мають інше громадянство. До середини 20 століття подвійне громадянство було значною мірою заборонено в усьому світі, але були і винятки.
Хоча повна ліквідація подвійного громадянства виявилася юридично неможливою на той час, вона зазнала засудження та громадського осуду. Вона була представлена як нелояльність. Практично існуючий консенсус проти подвійного громадянства почав руйнуватися внаслідок змін у суспільних звичаях та відносинах. До кінця 20 століття подвійне громадянство поступово знову стало прийнятним.
Академічне дослідження 2007 року університетів штатів Флорида та Іллінойс дійшло висновку, що подвійне громадянство вплинуло на асиміляцію та політичний зв’язок латиноамериканських іммігрантів першого покоління в Сполучених Штатах, виявивши, що подвійне громадянство:
на 32% знижує можливість вільно говорити англійською;
на 18% знижує можливість ідентифікувати себе як «американця»;
на 19% знижує можливість вважати США своєю батьківщиною;
на 18% знижує ймовірність прояву високого рівня громадянського обов’язку;
на 9% знижує можливість зареєструватися для голосування;
на 15% знижує ймовірність того, що ці люди будь-коли проголосують на національних виборах.
У дослідженні також зазначалося, що хоча подвійне громадянство, ймовірно, відриває іммігрантів від американської політичної системи та перешкоджає асиміляції, первісні ознаки вказують на те, що ці ефекти, мабуть, обмежуються майже першим поколінням (хоча згадується, що повна оцінка подвійного громадянства за межами першого покоління неможлива з наявними даними).
На сьогоднішній день існує багато причин для набуття громадянства держави: громадянство за походженням; громадянство за народженням на території держави; громадянство по шлюбу; громадянство через натуралізацію; громадянство через усиновлення; громадянство за інвестиції; громадянство на основі етнічної чи релігійної приналежності; громадянство за посадою.
Держави можуть визнавати множинне громадянство; можуть не визнавати; можуть визнавати або не визнавати частково, з певними обмеженнями або додатковими умовами.
Множинне громадянство в умовах Україні…
В умовах України наявність в особи подвійного/множинного громадянства потенційно може створювати істотні проблеми у вирішенні питань щодо: проходження особами з подвійним/множинним громадянством військової служби; оподаткування; забезпечення дипломатичного захисту таких осіб; лояльності таких осіб по відношенню до держав їх громадянства; реалізації такими особами виборчого права; зниження обороноздатності держави, зокрема, шляхом ухилення осіб, що мають подвійне/множинне громадянство, від проходження військової служби та від кримінального чи іншого судочинства тощо.
Українське суспільство дезорієнтоване у питанні свого сприйняття до системи мультигромадянства. Така дезорієнтація створюється або поясненнями виключно юридичних наслідків прийняття такого рішення (саме такими роз’ясненнями сьогодні наповнено інформаційний контент), або оголошення позиції чергового порушення конституційних норм. Про що не йдеться, що не обговорюється чи не аргументується?
Закон – це інструмент, за допомогою якого влада, реалізуючи делеговані їй повноваження, встановлює загальнообов’язкові правила у системі відносин в державі. Будь-яка влада отримує довіру виборців та платників податків одночасно під гаслами та обіцянками покращення якості життя суспільства в державі, формування системи відносин на користь усього суспільства. Тобто, перше питання, яке влада (ініціатори розгляду та прийняття) мали пояснити суспільству щодо законопроекту про множинне громадянство – яку користь отримає українське суспільство від встановлення нового правила чи запропонованих змін чинного правила та яка соціальна група в суспільстві матиме найбільшу вигоду від встановлення запропонованого варіанта правила? Досягнутий консенсус виключав би масштабне неприйняття законодавчої ініціативи.
У звичайній практиці держави приймають рішення про допустимість подвійного (множинного) громадянства з метою досягнення низки цілей чи вигод для конкретної держави. Основними цілями є: вирішення демографічних проблем, включаючи приплив «свіжої крові»; трудових ресурсів; збільшення обсягу інвестицій у економіку; збільшення обсягу податкових надходжень тощо.
Для громадян, які набувають права мати множинне громадянство існують свої інтереси та вигоди. Насамперед – це покращення якості власного життя за рівнем показників держави нового громадянства; нові можливості соціального зростання; нові майнові можливості та інші, включаючи свободу, демократію тощо.
Україна на сьогодні має проблеми, які значно ускладнюються загарбницькою війною, що веде російська федерація. Зокрема, проблеми демографії та пов’язаний з ним відтік громадян України за кордон; недостатність інвестицій в економіку, дефіцит трудових ресурсів, що наростає, високий дефіцит податкових надходжень. Все перераховане має пряме відношення до питання забезпечення національної безпеки України. За логікою, запропонований законопроєкт про множинне громадянство має повністю або частково вирішити перелічені та, можливо, не згадані проблеми.
Мета законопроекту. Чи є вигода для нації та держави?
Розробники нормативно-правового акту в Пояснювальній записці наступним чином викладають цілі та завдання запропонованого законопроєкту: «актуалізація правового регулювання питань громадянства України з огляду на необхідність забезпечення національної безпеки та національних інтересів України, з метою збереження єдності української спільноти, зменшення негативних наслідків демографічної кризи в Україні внаслідок збройної агресії російської федерації проти України».
Скріншот
Також законопроєкт має на меті спрощення порядку набуття громадянства України та удосконалення регулювання правового статусу іноземців та осіб без громадянства, які в установленому законодавством України порядку проходять/проходили військову службу за контрактом у Збройних Силах України, Державній спеціальній службі транспорту, Національній гвардії України або є одним із подружжя такої особи, або є дитиною такої особи».
Фактично розробники законопроекту вказують дві мети:
Забезпечення національної безпеки та національних інтересів України щодо зменшення демографічної кризи.
Спрощення набуття громадянства України для іноземних громадян, які захищають Україну у війні проти російського агресора.
Яким чином має виглядати процес та результати «зменшення демографічної кризи» в умовах активної імміграції громадян України до інших держав можна розглянути на прикладі розрахунку забезпечення стабільного функціонування солідарної пенсійної системи України, як одного з основних інструментів соціального захисту населення. Адже згідно з нормами Конституції України (стаття 3) «Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю».
Згідно з даними Пенсійного фонду України на 1 жовтня 2024 року, в Україні враховувалося 10 230 000 пенсіонерів. Ця цифра значно збільшуватиметься як один із результатів війни. Для розрахунку беремо за основу офіційну цифру. В економіці існує коефіцієнт забезпечення стабільності функціонування солідарної системи пенсійного забезпечення. Він становить співвідношення 1:5. Це означає, що для стабільного функціонування солідарної пенсійної системи необхідно, щоб на кожного пенсіонера припадало що найменше 5 працюючих громадян, які офіційно (по білому) сплачують податки та, зокрема, внески до солідарного пенсійного фонду.
Тобто для стабільності та незалежності пенсійної системи України податки із заробітної плати мають станом на 1 жовтня 2024 року сплачувати щонайменше 10 230 000 х 5 = 51 150 000 осіб.
Згідно з прогнозами Міжнародного валютного фонду, на кінець 2024 року населення України становитиме 41 039 000 осіб загального населення до складу якого входять і пенсіонери, і неповнолітні. До речі, згідно з даними Міністерства соціальної політики України на серпень 2023 року, населення України становило 36 300 000 осіб, а на підконтрольній українській владі території – 31 500 000 осіб. Остання цифра видається більш об’єктивною. Представники влади робили заяву, що чисельність працездатного населення коливається на рівні 11 700 000 осіб.
Тобто для забезпечення стабільності функціонування солідарної пенсійної системи в Україні та, відповідно, забезпечення національної безпеки в Україні на територію держави має в’їхати на постійне місце проживання щонайменше 51 150 000 – 11 700 000 = 39 450 000 працездатних осіб. Виникає логічне питання, яке й мали пояснити ініціатори розгляду та розробники законопроекту про множинне громадянство – скільки чи яку частину від потрібного має забезпечити запропонований законопроект? Іншими словами, який наплив за чисельністю працездатного нового населення може забезпечити ухвалений у першому читанні законопроект про множинне громадянство? Очікуваний показник є вигодою для України від прийняття запропонованого закону.
Чи можна серйозно вірити, що в умовах війни високої інтенсивності в Україну приїжджатимуть на постійне місце проживання нові громадяни у необхідній чисельності. Ще раз – мінімально 39 450 000 осіб працездатного населення. Якщо такого варіанта вирішення проблеми запропонований законопроект не забезпечує у питаннях демографії, тоді у ньому немає жодного сенсу. Відповідно, логіка його ухвалення з погляду національних інтересів відсутня у вирішенні проблем демографії.
Інша можлива вигода – інвестиції. Тобто нові громадяни України, які одержують доходи в інших (насамперед економічно благополучних) державах, здійснюватимуть інвестиції в українську економіку з метою отримання пасивних доходів; інвестують в українську економіку через створення власних підприємств. Теоретично можливо. А що говорить практика? Україна, як територія інвестиційного інтересу, має виключно негативні характеристики. Однією з таких характеристик є практично повне виключення місцевого населення як інвесторів у соціально-економічний розвиток населених пунктів та регіонів проживання.
Причин багато. Усі вони вписуються в одну та стають наслідком першопричини – система економіко-правових відносин в Україні не передбачає активної участі основної маси населення у соціально-економічному розвитку як інвесторів та спів інвесторів. Для майбутніх нових громадян України створюватиметься інша система відносин? Ініціатива про інвестнянь із офісу президента вже відома. Позитивних результатів немає. І загалом, якщо влада піде таким шляхом у залученні інвестицій – збільшиться потік українських іммігрантів до інших держав. А демографічні проблеми сьогодні переслідують багато передових держав. І професійні, працеактивні українці, які готові чесно та відкрито працювати та сплачувати податки у державі перебування цінуватимуться скрізь. Низка європейських держав уже сьогодні є тому прикладами.
Ілюстративне фото з відкритих джерел
Ще один елемент проблеми залучення інвестицій – тотальна бідність більшості населення України. Функціонування парадигми «рівно розподіленій бідності радянського соціалізму» в Україні – «жити, щоб працювати». Це одна з основ трудової та, як наслідок політичної, міграції з України громадян до інших держав. Більш благополучні іноземні громадяни, які постійно живуть в інших, більш благополучних державах, проблему не вирішують. Ефект буде зворотний очікуваному.
Нерозривно пов’язана з попередньою проблемою проблема наповнення доходної частини бюджетів усіх рівнів податковими надходженнями. Громадяни будь-якої держави, які мешкають на території цієї держави, зобов’язані сплачувати податки. Це аксіома, що знайшла своє відображення у законодавстві багатьох держав. Україна, як і велика кількість інших держав, використовує територіальний принцип визнання громадянства. Якщо ти є громадянином України, то зобов’язаний виконувати закони України. Це стосується й сплати податків. У такий спосіб породжується проблема подвійного оподаткування. Допустимо стверджувати, що не знайдеться охочих стати новими громадянами України в інших державах, аби заробляючи у державах проживання, сплачувати додаткові податки до українського державного бюджету.
Щоб уникнути виникнення ситуацій із подвійним оподаткуванням держави між собою підписують відповідні угоди. У сухому залишку, для того щоб через реалізацію інструменту множинного громадянства збільшити надходження податкових доходів до бюджетної системи України необхідне фізичне збільшення податкоспроможних громадян, які постійно проживають на території України. Для досягнення такої мети для виникнення бажання жити у пропонованих податкових умовах, окрім інших обов’язкових умов, необхідно, щоб податкова система України позитивно відрізнялася від податкових систем благополучних держав. Таке сьогодні є лише «рожевою мрією» українського суспільства, а функціонуюча податкова система України та всі податкові ініціативи влади переслідують результат зворотний бажаному.
Етична теорія утилітаризму – напрям, за яким моральна цінність поведінки чи вчинку визначається його корисністю. У цьому контексті логічним було б очікувати від ініціаторів законопроєкту пояснення щодо цінності чи корисності запропонованих норм для більшості громадян України, які не залишили територію своєї держави на момент внесення законопроєкту на розгляд до Верховної Ради, а також інших існуючих громадян України, які вже покинули її територію. І аргументацію, найлогічніше, треба було б розпочати з показника співвідношення громадян України з подвійним і більше громадянством та громадян України виключно з українським громадянством. Визначити у цьому порівнянні місце тим громадянам України, які опинилися в окупації та були змушені отримати паспорти громадян держави-окупанта. Нічого з цього у Пояснювальній записці немає.
Не секрет, що протягом усього періоду незалежності з 1991 року суміжні з Україною держави «вербували» для себе нових громадян на прикордонних українських територіях – Польща, Румунія, Словаччина, Угорщина. У Криму цим займалася російська федерація. Яка кількість громадян України мешкає на території України, маючи друге громадянство? Було б логічним якби такі дані були опубліковані, як мінімум, у записці пояснень до законопроєкту.
Ще один показник, яка частка громадян України з подвійним громадянством обіймає державні та політичні посади в Україні, включно з сферою національної безпеки? Адже може виявитися так, що ця законодавча ініціатива має на меті лише «морально-юридичну легалізацію існуючого стану у питанні множинного громадянства». Таких даних також немає в Пояснювальній записці.
В українських ЗМІ згадувалося питання про те, що одними з ініціаторів розгляду законопроєкту, що обговорюється, були представники української діаспори в інших державах. Що мається на увазі під риторикою «з метою збереження єдності української спільноти»? Яку вигоду, окрім морального задоволення від наявності українського громадянства, отримають громадяни інших, благополучніших держав, будучи українцями за походженням, місцем народження предків тощо? Право на власність: земля, бізнес-активи тощо без необхідності жити на території України? Право на зайняття державних та політичних посад за умови тимчасового проживання на території України? А може, без необхідності присутності в Україні? Це питання дуже важливий аспект, яке теж залишилося поза увагою законотворців. Але ж Україна вже має негативний досвід участі зарубіжних, нових громадян України в державному управлінні.
Ще один аспект прагнення досягнення єдності української нації, включаючи закордонну складову. Частина громадян України виїжджаючи на постійне місце проживання у благополучніші держави відмовлялася від українського громадянства. Інша частина зберігала своє українське громадянство через різні обставини. Одним із завдань консульських служб України в інших державах є підтримання постійних контактів із громадянами України, які проживають у цих державах.
Невелике опитування, проведене серед громадян України, які залишили Україну та стали громадянами інших держав, з питання підтримки тієї самої «єдності» з боку дипломатичних служб України в державах перебування принесло наступні результати:
Паспорт громадянина України. Українське законодавство передбачає додавання фотографії громадянина при досягненні ним відповідного віку. Чипування паспортів, зміна форми з паперового на пластиковий. Все це підштовхувало громадян України з другим громадянством звертатися до консульських служб з відповідними запитами. Мета – зберегти українське громадянство. Під час звернення вказувалися такі умови за часом виконання та поданням документів, що зникало подальше бажання займатися цим питанням. Наприклад, термін 4-5 місяців оформлення. Крім того, виникали (небезпідставно) підозри у створенні корупційного середовища навколо цих питань.
Формування «єдності». Відчуття повного ігнорування членів діаспори, їх інтересів, побудови постійного діалогу. Пряма мова для прикладу: «Що ми є, що нас немає. До нас немає жодного інтересу. За винятком випадків, коли потрібно створити масовку при приїзді чергової першої, другої тощо особи української держави. Виняток, створення невеликої групи – «лоялістів», як додаток до відповідної дипломатичної каденції».
А чи існують більш позитивні варіанти створення «єдності». Існують, це залежить від дій особи, яка є відповідальною по цим питанням. Ось тільки співвідношення позитивного та негативного невідоме. У пояснювальній записці це надважливе питання не піднімається.
Як норми запропонованого законопроєкту мінімізують існуючі ризики та ліквідують вже існуючі проблеми?
Фактично обрано адміністративний шлях – створено міністерство. От тільки адміністративний шлях завжди веде до програшу. А ось те, що запропоновані норми можуть створити корупційне середовище – це факт.
Скріншот
По-перше, «громадянство в обмін на заслуги перед Україною». Логічний, звичайний підхід. Ось тільки без конкретизації категорії «заслуга» та «державний інтерес» виникає багато запитань. Які критерії оцінки важливості заслуг припускають у цій категорії? Чи може виявитися так, що «державний інтерес» стане лише синонімом до «інтересу державної влади» і перетворитися лише на «понад лояльність» до конкретної каденції влади чи конкретного політика? Які передбачені запобіжники такого розвитку подій? Ні в тексті законопроєкту, ні в записці пояснення немає.
До речі, а чи не виникне в таких умовах «прецедент Спартц», коли «єдність за національною ознакою» визначатиметься за відсутністю критики на адресу каденції влади що діє?
По-друге, «громадяни держави-агресора, політичні емігранти, втікачі від переслідувань». Таким людям треба допомагати. Ось тільки знову немає конкретизації для категорії «переслідування». А чи не вийде так, що застосування цієї не конкретизованої категорії збільшить ризики для національної безпеки? Знову ж таки – які запобіжники?
А як ця норма відобразиться на долі громадян України, які в умовах тривалої окупації були змушені прийняти громадянство держави-окупанта? Які документи підтверджуватимуть утиски чи переслідування? Довідка із фсб?
По-третє, як ці громадяни зможуть відмовитися від громадянства держави-агресора якщо фізично в’їхати на територію і подати відповідну заяву вони не зможуть? Це означає, що держава-агресор продовжуватиме вважати їх своїми громадянами за територіальною ознакою громадянства.
Запитань набагато більше. А в умовах дуже високого рівня недовіри до влади в суспільстві, сприйняття таких законодавчих ініціатив має переважно негативний характер.
Уявімо собі, що запропонований законопроєкт став законом і його реалізація спричинила позитивний потік нових громадян в Україну. Цей позитивний потік суттєво змінить структуру українського суспільства. А ось позитивно чи негативно не відомо. Ризики та їхня мінімізація не визначені. Демографічні проблеми та, відповідно, потреби України потребують пошуку рішень. От тільки влада як завжди, за звичкою, забула не визнала за необхідне обговорити це дуже важливе для України питання національної безпеки з суспільством, з громадянами, з платниками податків. Які сценарії наслідків у разі реалізації запропонованих законодавчих норм?
«Éşekni saban artına sarmaq şart degilʹ» («Не треба віслюка запрягати позаду арби»). Все-таки починати треба було з діалогу…
Юрій СМЄЛЯНСЬКИЙ,
експерт з питань окупованих територій
Дана публікація стала можливою завдяки підтримці Фонду сприяння демократії Посольства США в Україні. Погляди авторів і зміст опублікованих матеріалів не обов’язково збігаються з офіційною позицією уряду США.