Про права корінних народів та імплементацію їх у законодавство України

29.04.2023, 17:59

Поділитись

Базовий зміст поняття права на самовизначення народів визначено у Декларації ООН про принципи міжнародного права від 24 жовтня 1970 р., в якій вказується, що в силу принципу рівноправ’я і самовизначення народів, закріплених у Статуті ООН, усі народи мають право вільно визначати без втручання ззовні свій політичний статус, а також здійснювати свій економічний, соціальний та культурний розвиток, а кожна держава має поважати це право відповідно до Статуту ООН [1].

Водночас у вказаній Декларації наголошується, що територіальна цілісність і політична незалежність держави недоторканні та ніщо в наведених у цьому документі пунктах не має тлумачитися як таке, що санкціонує або заохочує будь-які дії, які вели б до розчленування або до часткового чи повного порушення територіальної цілісності або політичної єдності суверенних і незалежних держав, що дотримуються у своїх діях принципу рівноправності й самовизначення народів, як цей принцип викладений вище, і внаслідок цього мають уряди, що представляють незалежно від раси, віросповідання чи кольору шкіри весь народ, який проживає на цій території [1].

При цьому як під час розгляду теоретичного конструкту, так і практичного втілення права народів на самовизначення виникає багато спірних питань.

Своєю чергою, основним у цьому аналітичному дослідженні буде відшукування відповідей на запитання: чи є корінні народи суб’єктами права на самовизначення, адже саме питання про суб’єктність цього права є одним із невизначених, та які можливі наслідки такого самовизначення.

Н. Беліцер у посібнику «Кримські татари як корінний народ. Історія питання і сучасні реалії» зазначає, що Міжнародна організація праці, визнаючи відсутність універсальної дефініції корінних і племінних народів, задекларувала «прагматичний підхід» до цієї проблеми – застосування як суб’єктивних, так і об’єктивних критеріїв. Основним суб’єктивним критерієм визнано самовизначення народу як корінного; основними об’єктивними вважаються походження від населення, яке мешкало у певній країні або географічному регіоні під час поневолення, колонізації або встановлення сучасних державних кордонів, а також зберігання, повне чи часткове, власних соціальних, економічних, культурних і політичних інституцій незалежно від офіційного правового статусу. Під зовнішнім самовизначенням мається на увазі право народу на політичне визначення свого міжнародного статусу, включно з відокремленням від держави і набуттям власного державного суверенітету. Легітимними причинами здійснення такого права вважаються брутальні, масові порушення прав членів такої спільноти з боку центрального уряду, як правило, із застосуванням насильства. Реалізація права на зовнішнє самовизначення відбувається лише в поодиноких випадках і зазвичай за згоди провідних гравців (Great Powers), зокрема членів Ради Безпеки ООН. Введення поняття «внутрішнє самовизначення» було спричинено хвилями сепаратизму і конфліктних ситуацій, переважно між панівними (титульними) націями та групами меншин. Це передбачає використання механізмів захисту прав меншин і гарантій збереження їхньої ідентичності в межах сучасної держави, тобто на території їхнього проживання і громадянства, але без права на відокремлення і створення власної незалежної держави. Такі механізми варіюють залежно від конкретної ситуації, в якій перебуває та чи інша меншина (корінний народ, мала «бездержавна» нація), історичної та правової традиції та низки інших чинників [2].

Права корінних народів зафіксовані, зокрема, у таких міжнародних актах, як Конвенція Міжнародної організації праці про корінні народи та народи, що ведуть племінний спосіб життя в незалежних країнах від 27 червня 1989 р. № 169 (далі – Конвенція МОП) та Декларація ООН про права корінних народів від 13 вересня 2007 р. № 61/295 (далі – Декларація ООН).

Доктор юридичних наук П. В. Гоголєв зазначає, що положення Конвенції МОП представляють неабиякий інтерес як найважливіший акт, адресно орієнтований на корінні народи, що закріплює на ідеологічному рівні поєднання державної турботи і відповідальності (патерналізму) з принципом партнерства держави і корінних народів. На думку цього автора, однією з наскрізних ідей у преамбулі Конвенції, яка конструює весь її зміст, є діяльність держави-учасника щодо максимального забезпечення поваги, збереження і розвитку самобутньої етнічної спільності через кореляцію обов’язків держави та прав даної групи населення, з одного боку, і стимулювання, а часом і примусу держав з допомогою тиску міжнародного співтовариства, до встановлення партнерських форм взаємодії з корінними народами з допомогою договорів, угод, інших конструктивних домовленостей [3].

З аналізу преамбули та статей 1, 13 Конвенції МОП можна виділити такі характеристики, які об’єднують корінні народи: ці групи є нащадками тих людей і народів, які населяли будь-яку територію до приходу населення з іншою культурою, іншого етнічного та расового походження; на загальнодержавному рівні вони посідають непанівне становище; вони володіють мовними, традиційними, часто расовими від’ємними рисами від іншої частини населення певної країни чи регіону; вони свідомо вважають себе корінними, а така самосвідомість є частиною їхньої культури, релігії, буття, існування; вони прив’язані до рідної землі, природи і навколишнього середовища [4].

У розділі «Загальна політика» Конвенції МОП зазначається, що уряди країн проводять із зацікавленими корінними народами консультації через їхні представницькі органи, коли розглядаються питання законодавчих чи адміністративних заходів, які їх безпосередньо стосуються, створюють процедури, завдяки яким вказані народи можуть вільно чи не меншою мірою, ніж інші верстви населення, брати участь в ухваленні рішень на всіх рівнях у виборних установах, в адміністративних та інших органах, які здійснюють політику і реалізують програми, що стосуються цих народів, створюють передмови для повного розвитку власних установ та ініціатив цих народів, і за потреби надають ресурси, необхідні для цих цілей [4].

Стаття 7 Конвенції МОП закріплює право корінних народів вирішувати питання вибору власних пріоритетів для процесу розвитку, оскільки воно торкається їхнього життя, переконань, території, і здійснювати контроль за власним економічним, соціальним і культурним розвитком, а також вони беруть участь у підготовці та здійсненні національного та регіонального розвитку, яке безпосередньо їх стосується [4].

Водночас важливо сприймати ці норми через призму преамбули Конвенції МОП, яка визначає, що причиною прийняття декларації є такі обставини:

необхідність зміни нормативного регулювання стану корінних народів і народів, що ведуть племінний спосіб життя;
необхідність ліквідації орієнтування на асиміляцію, що містилася в нормах раніше;
прагнення таких народів до контролю над власними інститутами, способом життя, економічним розвитком;
прагнення до збереження самобутності, мови, релігії в межах тих держав, де вони проживають;
відсутність у багатьох частинах земної кулі можливості таких народів користуватися основними правами людини такою мірою, що й інша частина населення держав, в яких такі народи проживають;
руйнування законів, цінностей, звичаїв і перспектив таких народів.

Тобто причиною розробки і прийняття Конвенції МОП є пригнічене становище корінних народів і народів, що ведуть племінний спосіб життя в світі, тиск з боку держав, в яких вони проживають, вилучення таких народів із суспільно-політичного життя держав, в яких вони проживають, у зв’язку з чим відбувається руйнування цінностей, звичаїв та перспектив таких народів через дії держав.

Отже, Конвенція МОП прийнята з метою збереження таких народів від зникнення та спрямована на те, щоб захистити ці народи від держав свого проживання.

Важливо під час оцінки норм Конвенції МОП враховувати, що ситуація зі станом корінних народів в інших країнах світу абсолютно нерелевантна до стану корінних народів в Україні.

Водночас Декларація ООН проголошує право корінних народів на самовизначення. З огляду на це вони вільно встановлюють свій політичний статус та вільно здійснюють свій економічний, соціальний та культурний розвиток.

Виконавчий директор Міжнародної індіанської ради А. Кармен вказує, що Декларація ООН є першим міжнародним стандартом, що фокусується насамперед на визнанні колективних прав, а не прав людини для індивідів, як відповідь на відповідні багаторічні прагнення та вимоги корінних народів [5].

Саамський юрист із Норвегії Дж. Б. Хенріксен зазначає, що Декларація ООН характеризує корінні народи як такі, що мають самовизначення, та підкреслює наявність у них загального права на самовизначення [5].

Доктор юридичних наук А. Ейде вважає, що вимір і контент права корінних народів на самовизначення, яке мало «величезну символічну значущість» під час обговорення тексту Декларації ООН, перетворився в ній у «пучок прав», включно з правом на збереження культурної ідентичності, на колективне вирішення питань земель та територій мешкання, на визначення шляхів розвитку цих територій тощо [5].

Отже, міжнародно-правові акти залежно від їхнього тлумачення надають корінним народам значні права як в територіальному, так і в економічному та соціально-культурному аспектах.

Своєю чергою, сенатор Австралії Маріс Пейн висловлювала у 2007 р. заперечення австралійського уряду проти Декларації ООН у промові в Сенаті Австралії, зокрема, вона зазначила, що:

– потенційне зловживання правом корінних народів відповідно до Декларації ООН на беззастережну згоду у питаннях, які їх стосуються, означає, що вони можуть потім скористатися правом вето на всі питання держави, що включатиме національні закони та інші адміністративні заходи.

– ексклюзивність прав корінних народів на інтелектуальну, нерухому та культурну власність, яка не визнає права третіх сторін – зокрема, їхнього права на доступ до землі та спадщини корінного населення та культурних об’єктів, якщо це необхідно згідно з національним законодавством.

– у Декларації ООН не враховуються різні види власності та користування, які можуть бути надані корінним народам, а також права третіх сторін на власність у цьому відношенні [6].

Так, у статті 4 Декларації ООН зазначається, що корінні народи при здійсненні своїх прав на самовизначення мають право на автономію або самоврядування у питаннях, які належать до їхніх внутрішніх та місцевих справ, а також і шляхів фінансування їхніх автономних функцій [7].

Відповідно до статті 18 Декларації ООН корінні народи мають право на участь в ухваленні рішень з питань, які зачіпали би їхні права, через представників, які обираються ними самостійно за своїми власними процедурами, а також на збереження та розвиток своїх власних установ, які ухвалюють рішення [7].

При цьому в частині першій статті 46 Декларації ООН вказується, що ніщо в цій Декларації не може бути витлумачено як таке, що санкціонує або заохочує до будь-якої дії, яка вела б до роз’єднання або до часткового чи повного порушення територіальної цілісності та політичної єдності суверенних і незалежних держав [7].

З одного боку, право визначати себе як народ належить не державі (держава є вторинною, залежною від волі народу), а самій спільноті або співтовариству, то народом можуть виступати і національні або етнічні меншини чи сукупність етнічних груп [8].

Водночас є інші думки з приводу самовизначення, зокрема, відомий французький конституціоналіст Ф. Люшер вважає, що принцип вільного визначення народів не може слугувати виправдальним аргументом, оскільки доти, доки колектив залишається складовою частиною французького народу, він не може самовизначатися незалежно від думки всього французького народу [9].

Нині різні форми політичних автономій існують у багатьох унітарних державах світу. Це – Північна Ірландія у Великобританії, Аландські острови у Фінляндії, Гренландія у Данії, Корсика у Франції, архіпелаги Азорський і Мадейра в Португалії та інші. Доволі широкі повноваження мають політичні автономії в деяких постсоціалістичних країнах, зокрема, Республіка Нахічевань в Азербайджані, Республіка Каракалпакія в Узбекистані. За Конституцією Азербайджану Нахічеванська Республіка є автономною державою у складі Азербайджану зі своєю конституцією та правом ухвалювати закони, що не суперечать конституції та законам Азербайджанської Республіки [10].

Якщо аналізувати вищевикладений теоретичний конструкт, то «корінні народи» вказаних та інших країн використали своє право на самовизначення, тоді як «народи» таких держав у рамках здійснення свого народного суверенітету зазнали порушення своїх невід’ємних прав, і питання у даному контексті тільки в політичній доцільності.

Доктор юридичних наук Шинкарецька Г. Г. зазначає, що принцип самовизначення не може служити противагою принципу територіальної цілісності, у жодному міжнародному документі не зафіксовано його пріоритет і не закріплено право народу, що самовизначається, на політичне відокремлення, суб’єктом титулу на територію є весь народ, що населяє відповідну державу, а тому рішення про поділ території має прийматися не частиною, що самовизначається, а всім народом держави [11].

Доктор юридичних наук, доцент, професор кафедри конституційного права Львівського національного університету імені Івана Франка Бориславська О. М. у науковій статті «Територіальна автономія, регіоналізація та проблеми політичної сецесії в Європі» вказала, що територіальна автономія створює передумови для кращого представництва інтересів територіальних спільнот та їх врахування при формуванні державної політики. За певних умов вона також здатна задовольнити базові національно-культурні потреби етнічної спільноти. Проте у разі сильного почуття національної ідентичності такої спільноти та її активності запобігти спробам проголошення власної суверенної держави, вочевидь, вона не здатна [12].

Водночас дослідження питань автономій, їхніх форм, позитивні та негативні наслідки створення останніх, не входить у рамки даного дослідження та потребують окремого аналізу, результати вивчення цих питань буде викладено в іншій статті.

Підсумовуючи варто зазначити, що право корінних народів на самовизначення – це право народу, а не обов’язок. Самовизначення не має реалізовуватися на шкоду територіальній цілісності, національній безпеці і політичній єдності суверенних незалежних держав та загалом єдності всіх громадян держави.

Право на самовизначення корінних народів не передбачає обов’язковість надання автономії, водночас надає можливість обмежитись створенням певного органу самоврядування, через який за підтримки держави та міжнародної спільноти надавати ресурси для сприяння розвитку корінних народів.

Для України питання самовизначення корінних народів не нове. Серед численних етнонаціональних груп в Україні тільки кримські татари та кримські караїми висували вимоги щодо визнання народів корінними.

Вимоги кримських татар і кримських караїмів (караїв) щодо визнання себе корінними народами у міжнародно-правовому форматі детально відображені та документовані у дослідженнях Б. В. Бабіна [13].

Цікавими є реалізації таких вимог у діяльності ООН, її установ та організацій під її егідою. На офіційному сайті Департаменту Секретаріату ООН у економічних та соціальних справах можна знайти відомості про чотири організації корінних народів з України, які реєструвалися для участі у заходах ООН та надсилали на них власних представників: Меджліс кримськотатарського народу [14], Фонд дослідження та підтримки корінних народів Криму [15], Організація кримськотатарських старійшин «Намус» («Згода») [16] та Всеукраїнська асоціація кримських караїмів («All Ukrainian Association of Crimean Karays») [17]. Цим органом ООН констатовано участь Меджлісу кримськотатарського народу, Фонду дослідження та підтримки корінних народів Криму, організації караїмів у Постійному форумі ООН з питань корінних народів [18]. За спогадами Н. Бекірова, члена Меджлісу кримськотатарського народу та голови Фонду дослідження та підтримки корінних народів Криму в ті роки, у 1994 р. він побував на 11-й сесії Робочої групи з питань корінного населення і, крім нього, в засіданнях групи «брали участь інші кримські татари і представники караїмів і кримчаків» [19].

У дисертації кандидата юридичних наук Приходько А. В. зазначається, що Фонд дослідження та підтримки корінних народів Криму, який прагнув отримати консультативний статус при Економічній та Соціальній Раді ООН, у 2008 р. отримав відмову завдяки спільній позиції зовнішньополітичних міністерств Росії та України, за якою цей фонд був «помічений за екстремістською та націоналістичною діяльністю» [20]. Своєю чергою, представник Фонду дослідження та підтримки корінних народів Криму на сесії Постійного форуму ООН з питань корінних народів 2012 року звернувся з вимогою до уряду України щодо приєднання до Декларації ООН та визнання права корінних народів України на землі традиційного проживання, із закликом до Ради з прав людини ООН припинити членство України у Раді через систематичні порушення нею прав корінних народів [21].

Початком забезпечення прав корінних народів в українському законодавстві можна вважати ухвалення указу Президента України від 18.05.1999 р. № 518/99 «Про Раду представників кримськотатарського народу». Через рік було затверджено Положення про Раду представників кримськотатарського народу, в якому визначено, що Рада представників кримськотатарського народу є консультативно-дорадчим органом при Президентові України. Основними завданнями Ради, зокрема, є: участь у реалізації заходів щодо вирішення політико-правових, соціально-економічних, культурних та інших проблем, пов’язаних з поверненням, облаштуванням, адаптацією депортованого кримськотатарського народу та його інтеграцією в українське суспільство; участь у розробленні проєктів актів законодавства України та державних програм з питань, пов’язаних із поверненням в Україну, облаштуванням, адаптацією депортованого кримськотатарського народу, його інтеграцією в українське суспільство, збереженням етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності; сприяння узгодженню позицій громадських організацій кримських татар, консультативно-дорадчих органів та органів державної влади з метою ефективного вирішення політико-правових, соціально-економічних, культурних та інших проблем, пов’язаних з поверненням, адаптацією депортованого кримськотатарського народу та його інтеграцією в українське суспільство.

Н. Беліцер зазначає, що ситуація змінилася лише у 2014 р. вже після окупації і незаконної анексії Криму. Постановою Верховної Ради України від 20 березня 2014 року кримських татар було визнано корінним народом нашої держави, а Курултай і Меджліс – його вищими репрезентативними органами [2].

У період з 2014 року було запроваджено посаду Уповноважений Президента України у справах кримськотатарського народу указом Президента України. Першим на цю посаду було призначено народного депутата України Мустафу Джемілєва.

Постановою Верховної Ради України «Про визнання геноциду кримськотатарського народу» від 12.11.2015 р. № 792-VІІІ, зокрема, визнано депортацію з Криму кримських татар у 1944 році геноцидом кримськотатарського народу.

Варто зауважити, що Декларації ООН надає тільки базову концепцію щодо самовизначення корінних народів та підтримки їхнього розвитку, на яку необхідно орієнтуватись при формуванні національного законодавства, водночас саме державі в особі всього її народу, як гаранта суверенітету, вирішувати вектор руху власної країни.

Вказане знайшло своє відображення в Конституції України, а саме:

суверенітет України поширюється на всю її територію (стаття 2);
носієм суверенітету й єдиним джерелом влади в Україні є народ (стаття 5);
право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові й не може бути узурповано державою, її органами або посадовими особами (стаття 5);
народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії (стаття 69).

Отже, ані міжнародне право, ані законодавство України не передбачають права частини населення України на політичне відокремлення.

Своєю чергою, як зазначалось раніше, 20 березня 2014 р. Верховна Рада України ухвалила Постанову «Про Заяву Верховної Ради України щодо гарантії прав кримськотатарського народу у складі Української держави», відповідно до якої визнала кримських татар корінним народом України та заявила про свою підтримку Декларації ООН. Україна гарантувала збереження і розвиток етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності кримськотатарського народу як корінного народу і всіх національних меншин України, а також захист і реалізацію невід’ємного права на самовизначення кримськотатарського народу в складі суверенної і незалежної Української держави [24].

23 липня 2021 р. набув чинності Закон України «Про корінні народи України», яким захищаються саме ті корінні народи, яких не може захистити жодна інша держава, крім України, адже вони сформувалися на території України та не мають власного державного утворення за межами України [25].

Відповідно до частини третьої статті 1 Закону України «Про корінні народи України» представницькі органи корінних народів України – відповідні представницькі інститути, що створюються корінними народами і відповідно до Конституції та законів України наділяються правом представляти корінні народи та ухвалювати рішення від їх імені.

У частинах першій і другій статті 2 Закону України «Про корінні народи України» визначається, що корінні народи України мають право на самовизначення у складі України, встановлюють свій політичний статус у межах Конституції та законів України, вільно здійснюють свій економічний, соціальний та культурний розвиток. Корінні народи України, реалізуючи своє право на самовизначення, мають право на самоврядування в питаннях, що належать до їхніх внутрішніх справ, зокрема, щодо шляхів створення їхніх представницьких органів, що утворюються та діють у межах Конституції та законів України.

Так, 19 серпня 2022 р. було затверджено Постановою Кабінету Міністрів України № 936 «Порядок закріплення правового статусу представницького органу корінного народу України та позбавлення такого статусу». Вказаний порядок регулює процедуру ухвалення Кабінетом Міністрів України рішення про закріплення правового статусу представницького органу корінного народу України та позбавлення такого статусу. Представницький орган набуває права і обов’язки, передбачені Законом України «Про корінні народи України», після закріплення його правового статусу. Рішення про закріплення правового статусу представницького органу та позбавлення такого статусу ухвалюється Кабінетом Міністрів України у формі розпорядження. Для підготовки проєкту розпорядження Кабінету Міністрів України про закріплення правового статусу представницького органу керівник або інший член представницького органу, уповноважений представляти його інтереси, особисто подає до ДЕСС заяву про закріплення правового статусу представницького органу та відповідні додатки до неї [27].

Згідно з частиною другою статті 8 Закону України «Про корінні народи України» акти та рішення органів виконавчої влади з питань розвитку мов, культури, забезпечення прав корінних народів України на освіту мовою корінного народу, діяльності медіа мовами корінних народів України, інтеграції корінних народів України ухвалюються після проведення консультацій з представницькими органами. Порядок проведення консультацій органів виконавчої влади з представницькими органами визначається Кабінетом Міністрів України. Такий порядок наразі визначений Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення консультацій органів виконавчої влади з представницькими органами корінних народів України» від 19 серпня 2022 р. № 1018 [28].

Так, Україна в 2007 році утрималася, а в подальшому, як ми описували вище, підтримала Декларацію ООН. Водночас наша держава навіть розвинула положення цієї Декларації та розробила додаткові механізми захисту прав корінних народів України, визначила їх на національному рівні. Корінні народи України включені в суспільно-політичне життя нашої держави, їхні представники користуються основними правами людини, як і вся інша частина населення.

Отже, за своєю суттю вказані нормативно-правові акти України прийнято з урахуванням, зокрема, положень Декларації ООН. Аналізуючи їх, можна дійти висновку, що Україна надає можливості корінним народам для створення представницьких органів самоврядування відповідно до затвердженого порядку, через які держава та міжнародна спільнота, зокрема, буде надавати допомогу для розвитку останніх, що є необхідним та достатнім кроком у розумінні Декларації ООН та не суперечить нормам Конституції України.

P/S: На момент написання цієї статті жодний із корінних народів України поки не скористався наданою можливістю отримання статусу представницького органу у відповідності до Закону України «Про корінні народи України» та Постанови КМУ «Про затвердження Порядку закріплення правового статусу представницького органу корінного народу України та позбавлення такого статусу».

Еней ТЕСЛЯ
оглядач інформаційної агенції “Голос Криму”

______________________________

У написанні статті були використані такі джерела: