Блог

В Україні ухвалено багато якісних законів. Проте склалося так, що чимало з них або не виконуються, або згодом змінюються на користь окремих вигодонабувачів.

Законопроєкт №15439 пропонує внести зміни до Закону України «Про порядок вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою України». Зокрема, пропонується доповнити його пунктом 7, який передбачає, що протягом періоду тимчасової окупації Кримського півострова повноваження органів місцевого самоврядування або військово-цивільної адміністрації у Криму виконуватиме Кабінет Міністрів України, а в окремих випадках — Український інститут національної пам’яті за погодженням через механізм консультацій із представницькими органами корінних народів України.

Постає закономірне запитання: що це означатиме на практиці, якщо Верховна Рада України підтримає законопроєкт саме в такій редакції?

По-перше, дивує сам факт того, що група народних депутатів погодилася підтримати цю законодавчу ініціативу. Це наштовхує на думку про недостатнє розуміння її авторами та співініціаторами реалій кримської політики, специфіки тимчасово окупованого Криму й особливостей його майбутньої реінтеграції.

Одним із аргументів на користь цієї тези є те, що, підтримуючи законодавчу ініціативу, народні депутати не звернули уваги на невідповідність визначених у пояснювальній записці соціально-економічних, правових та інших наслідків прийняття законопроєкту №15439 тим ризикам і загрозам, які він може породити на практиці. При цьому складається враження, що самі ініціатори цих ризиків узагалі не бачать. 

У пояснювальній записці зазначається, що законопроєкт:

- сприятиме поверненню історичних назв географічним об’єктам Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, а також припиненню використання найменувань, які містять символіку комуністичного тоталітарного режиму чи російської імперської політики або є наслідком депортації народів за часів СРСР, а також у межах відновлення історичної топоніміки корінних народів України;

- зміцнить суспільний спротив незаконним спробам держави-агресора легітимізувати незаконне захоплення Автономної Республіки Крим та міста Севастополя;

- посилить готовність України до деокупації півострова та відобразить послідовність реінтеграційних дій державних органів України щодо населення і території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя;

- стане важливим сигналом для міжнародного співтовариства щодо послідовності державної політики України, спрямованої на захист власної історії, культури, прав та інтересів корінних народів України, а також підтвердить незмінну готовність до деокупації та реінтеграції півострова і його населення, які не можуть бути предметом міжнародних переговорів на шкоду територіальній цілісності України.

Водночас існують серйозні сумніви, що запропонована законодавча ініціатива №15439 справді «зміцнить суспільний спротив незаконним спробам держави-агресора…», «посилить готовність України до деокупації…» чи «стане важливим сигналом для міжнародного співтовариства». Найімовірніше, результат буде протилежним: зміна назв сама по собі не впливає на перебіг бойових дій, не посилює готовність до деокупації, може спричинити додатковий розкол у питаннях кримської топоніміки та бути сприйнята міжнародною спільнотою як передчасне і суперечливе рішення.

І проблема полягає не в самій ідеї зміни кримської топоніміки, а в намаганні реалізувати її в обхід чинного законодавства шляхом створення особливих процедур для однієї конкретної території — тимчасово окупованого Кримського півострова.

Перші ініціатори законопроєкту — Таміла Ташева та Мустафа Джемілєв (принаймні саме такий висновок можна зробити з публікації пані Ташевої у Facebook) — фактично пропонують підмінити кримські органи місцевого самоврядування, які сьогодні не функціонують через тринадцятий рік тимчасової окупації Криму, а також військово-цивільні адміністрації, які досі не створені, іншими суб’єктами.

Варто нагадати, що Крим залишається єдиною тимчасово окупованою територією України, де військово-цивільні (нині — військові) адміністрації так і не були створені. Водночас постанова Верховної Ради України від березня 2014 року в частині реалізації її пункту 2 фактично залишилася невиконаною. До речі, Меджліс кримськотатарського народу протягом усього періоду окупації публічно не порушував питання щодо виконання цієї постанови.

Ініціатори законопроєкту добре обізнані з реальним станом справ, однак свідомо пропонують механізм, який, на мою думку, є деструктивним щодо чинного законодавства України.

Яким чином це пропонується реалізувати?

У Перехідних положеннях чинного Закону вже існує пункт 7, однак автори законопроєкту пропонують запровадити новий пункт 7. Його суть полягає в тому, що у разі продовження тимчасової окупації Криму, коли органи місцевого самоврядування фактично не існують, а військові адміністрації не створені й, відповідно, не можуть здійснювати свої конституційні та законодавчо визначені повноваження, погоджувальні функції від імені Криму щодо перейменування населених пунктів виконуватимуться через механізм консультацій із представницькими органами корінних народів України.

Однак виникає низка принципових питань.

Представницький орган у вигляді Меджлісу кримськотатарського народу існує лише у кримських татар. У караїмів і кримчаків таких представницьких органів немає — існують лише громадські організації, які представляють інтереси цих корінних народів. Тому практичний механізм реалізації запропонованої норми залишається незрозумілим.

Більше того, пункт 3 статті 1 Закону України «Про корінні народи України» чітко визначає:

«Представницькі органи корінних народів України — відповідні представницькі інститути, що створюються корінними народами і відповідно до Конституції та законів України наділяються правом представляти корінні народи та приймати рішення від їхнього імені».

При цьому законопроєкт повністю ігнорує вимоги статті 16 Закону України «Про порядок вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою України», яка передбачає обов’язкове громадське обговорення питань перейменування населених пунктів. Зокрема, пункт 7 цієї статті прямо встановлює необхідність проведення такого обговорення.

Фактично ж ініціатори законопроєкту №15439 пропонують обмежити механізм громадського обговорення консультаціями лише з представницьким органом кримськотатарського народу.

До речі, жодних принципів, за якими має здійснюватися перейменування топонімів на території Кримського півострова, автори законопроєкту також не пропонують. 

По-друге. В Україні функціонує громадська організація, яка представляє інтереси титульної, або державотворчої, нації у Криму — українців Криму. Незрозуміло, чому, на думку ініціаторів законопроєкту, позиція мешканців Криму, які є членами цієї організації, щодо перейменування кримських населених пунктів має бути проігнорована і не врахована.

Так само незрозуміло, чому не береться до уваги позиція мешканців Криму інших національностей. Чи означає це, що, на думку ініціаторів законопроєкту, вони нічого не знають про Крим і не мають права висловлювати власне бачення щодо його майбутньої топоніміки?

Неважко спрогнозувати, як подібний розвиток подій може бути сприйнятий громадянами України, які залишаються на тимчасово окупованій території Криму, а також частиною тих, хто був змушений залишити півострів і набув статусу внутрішньо переміщених осіб.

По-третє.  Ініціатори законопроєкту пропонують норму, відповідно до якої метою перейменування є «повернення історичних назв», із наголосом на відновленні назв, змінених за часів СРСР у зв’язку із здійсненням депортації, а також у межах відновлення історичної топоніміки корінних народів України.

Таким чином, пропонується вибірковий підхід до відновлення історичної топоніміки. Складається враження, що, на думку авторів законопроєкту, до появи корінних народів у Криму не існувало ані державних утворень, ані населених пунктів, ані власної історичної топоніміки.

Втім, питання виникають і щодо самого поняття «історична топоніміка». Якщо Україна прагне подолати імперські наративи у кримській топоніміці, то чи йдеться про вплив будь-якої імперії, яка в різні історичні періоди була присутня на території Криму, чи виключно про вплив Російської імперії?

Наприклад, не можна ігнорувати вплив Османської імперії на кримську топоніміку в період із кінця XV до XVIII століття. Саме в цей час виникла частина назв населених пунктів, що сформувалися під час османської присутності на кримській землі.

При цьому варто враховувати, що окремі території увійшли до складу Кримського ханства лише після укладення Кючук-Кайнарджійського мирного договору, коли саме ханство вже перебувало під значним впливом Російської імперії.

Тож виникає логічне запитання: якщо одним із критеріїв є усунення імперського впливу на кримську топоніміку, то чи вважається прийнятним історичний вплив інших імперій, зокрема Османської?

По-четверте.  У тексті законопроєкту неодноразово використовується словосполучення «перейменування населених пунктів Автономної Республіки Крим та міста Севастополя». Якщо щодо населених пунктів Автономної Республіки Крим питання загалом зрозуміле, то стосовно Севастополя виникає низка суттєвих запитань.

Перше з них стосується самого поняття «населений пункт міста Севастополя». Йдеться про село в межах міста, селище в межах міста чи місто в місті? Формулювання виглядає доволі суперечливим, хоча з формально-правової точки зору саме так і можна його трактувати. Свого часу було допущено серйозну помилку, яка знайшла своє відображення в Конституції України і досі не була виправлена.

Друге питання пов’язане з рішеннями, ухваленими чинною владою щодо нового адміністративно-територіального устрою Кримського півострова. У результаті цих змін місто Севастополь фактично залишилося без підпорядкованих населених пунктів. Усі населені пункти, що раніше входили до складу Севастополя, відповідно до ухваленого рішення були віднесені до Бахчисарайського району.

Не будемо зараз оцінювати логічність, доцільність чи можливі наслідки такого рішення. Питання полягає в іншому. Попри те, що Кабінет Міністрів України, як стверджують окремі експерти, досі не завершив імплементацію нового адміністративно-територіального поділу Криму на рівні підзаконних нормативно-правових актів, законодавче рішення вже існує. 

У такому разі виникає логічне запитання: які саме населені пункти міста Севастополя мають на увазі ініціатори законопроєкту, коли пропонують їх перейменування?

Крім того, запропоновані зміни стосуються і можливого перейменування самого міста Севастополя. Однак автори законопроєкту чомусь не зазначають, що для цього насамперед необхідно внести відповідні зміни до Конституції України, адже назва «Севастополь» як адміністративно-територіальної одиниці закріплена безпосередньо в Основному Законі України.

Лише після внесення таких конституційних змін можна переходити до обговорення історико-географічних аспектів уже запропонованих варіантів перейменування міста Севастополя.

По-п’яте. Запропоновані авторами законопроєкту норми створюють враження, що перейменування географічних об’єктів у Криму має здійснюватися за погодженням між Меджлісом кримськотатарського народу та Українським інститутом національної пам’яті. Такий підхід, на мою думку, не узгоджується з чинною Конституцією України та законодавством.

Виникає закономірне запитання: чи не було б правильніше для ініціаторів законопроєкту діяти виключно в межах чинного законодавства України, а не створювати спеціальні механізми, які можуть викликати юридичні сумніви?

Водночас слід зазначити, що автори законопроєкту цілком логічно запропонували внести зміни до низки законів України: «Про географічні назви», «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки», а також «Про засудження та заборону пропаганди російської імперської політики в Україні і деколонізацію топонімії».

Такий підхід є зрозумілим, оскільки всі зазначені закони пов’язані зі спільною метою — реалізацією запропонованої законодавчої ініціативи щодо перейменування населених пунктів на тимчасово окупованій території Криму. Водночас пропонується здійснити це ще до деокупації півострова та без вивчення позиції мешканців тих населених пунктів, яких безпосередньо стосуватимуться відповідні рішення. Саме тому складається враження, що йдеться про політичне рішення, ухвалене без належного суспільного обговорення.

Про це свідчать і запропоновані зміни до Прикінцевих положень законопроєкту, якими Кабінету Міністрів України пропонується:

· протягом трьох місяців привести власні нормативно-правові акти у відповідність із законом;

· протягом шести місяців подати до Верховної Ради України пропозиції щодо перейменування населених пунктів Автономної Республіки Крим та міста Севастополя з метою повернення їм історичних назв, зокрема тих, що були змінені за часів СРСР у зв’язку з депортацією народів, а також у межах відновлення історичної топоніміки корінних народів України;

· протягом шести місяців перейменувати райони в містах Автономної Республіки Крим та міста Севастополя з аналогічною метою;

· протягом шести місяців подати до Верховної Ради України пропозиції щодо перейменування населених пунктів Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму або російської імперської політики;

· протягом шести місяців перейменувати райони в містах Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, назви яких містять відповідну символіку;

· протягом одного року перейменувати інші географічні об’єкти на території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, які були перейменовані за часів СРСР у зв’язку з депортацією народів, а також у межах відновлення історичної топоніміки корінних народів України.

Чи пов’язана запропонована законодавча ініціатива з прагненням відновити історичну справедливість і повернути кримську топоніміку, втраченої після 1945 року? 

На мою думку, так — але лише частково. Водночас законопроєкт містить ще одну, менш очевидну мету. Його положення можуть призвести до того, що жителі Криму — громадяни України — будуть фактично усунуті від реалізації свого права брати участь у вирішенні питань місцевого значення в межах повноважень, гарантованих Конституцією та законами України. Фактично йдеться про ризик втрати ними суб’єктності у процесі ухвалення рішень щодо майбутнього Криму.

Такий підхід видається небезпечним, ризикованим і помилковим для території, яка ще очікує на деокупацію та подальшу реінтеграцію.

Прикро, що сімнадцять народних депутатів України, які стали ініціаторами законопроєкту №15439, на мою думку, не врахували можливих наслідків запропонованих змін. Водночас час для фахової дискусії, аналізу та внесення необхідних коректив ще є.