Охорона культурної спадщини, створення для цього певних юридичних та організаційних механізмів часто впирається у брак політичної волі. Загальне несерйозне ставлення до питань культури накладається й на цю сферу, яка потребує не лише професійного підходу та належного фінансування, а й часто пов’язана з втручанням у гарантовані законодавством права приватних осіб, що, так чи інакше, завжди буде соціально та політично чутливим питанням. Історичний досвід свідчить, що прийняття відповідних законів в умовах стабільного демократичного розвитку держави є вельми проблемним. Сучасне взірцеве для нас законодавство країн Старого Світу щодо культурної спадщини значною мірою сформоване в попередні епохи, коли ці питання були предметом клопоту монархів, імперських урядів або різного роду націоналістичних режимів, які часом не гребували засобами в питаннях піднесення національного духу та утвердження своїх культурних парадигм.

Так само питання збереження культурно-історичного надбання особливим чином актуалізуються в часи серйозних випробувань для нації перед лицем смертельної загрози іззовні. Всяка війна ведеться не лише на полі бою, а й в дипломатичній, економічній, ідеологічній, культурній, символічній та інших площинах. Звісно, завданням пам’яткоохоронної спільноти є насамперед те, щоб національна спадщина, яка є місцем перетину минувщини з майбуттям, і тому належить сукупно «мертвим, живим і ненародженим», не стала заручницею певного політичного моменту. Водночас сама екзистенція боротьби пробуджує старожитню національну культуру, струшуючи з неї пил забуття, змушує дзвони історії увійти у резонанс із биттям самого народного серця.

В лютому 2014 року в Україні перемогла Революція Гідності і розпочалася російська операція з захоплення українського Криму. В тій  атмосфері тривоги та невизначеності мені запам’яталася промова щойно призначеного на той час Міністра культури України Є. М. Ніщука, який виступав на київському Майдані перед українською громадою, що готувалася давати відсіч непроханим загарбникам. Пан Євген відзначив, що не варто недооцінювати значення його посади, оскільки Мінкульт є ключовим у питанні відстоювання української культурної спадщини, яка перебуває на території Автономної республіки Крим.

Як можна було зрозуміти, від самого початку протистояння з Росією, коли ще не було до кінця зрозуміло, що все це переросте у багаторічний кривавий збройний конфлікт, нова влада мала намір приділити серйозну увагу кримській культурній спадщині. Це питання не було обійдене у прийнятому в квітні 2014 року рамковому Законі України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України». Хоча відповідальності Російської Федерації за охорону культурної спадщини в цьому законі було присвячено лише одне речення, а саме ч. 7 ст. 5, цей акт можна вважати чи не єдиним документом подібного роду, де відчувається системний підхід до відповідної проблеми. В подібних подальших законах це питання або повністю опускається, як ми можемо це бачити в Законі України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» від 18 січня 2018 року (так званий Закон про деокупацію), або виринає мимохідь, як це було при прийнятті Закону України «Про прилеглу зону»[1] від 6 грудня 2018 року, куди у вирішальний момент фактично «з голосу» було додано останню статтю 6, суть якої зводиться до того, що дослідження археологічних та історичних об’єктів культурної спадщини у прилеглій зоні проводяться у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Як це можна було передбачити, відповідний порядок досі не затверджено.

Нажаль, попри певні початкові позитивні сигнали, попередня влада не змогла повною мірою реалізувати потенціал кримської культурної спадщини в боротьбі з агресором, відстоюванні національних інтересів на дипломатичному фронті, пробудження народної свідомості та донесення світові правди про Україну. Цьому легко знайти пояснення в тому контексті, що в час, коли фактично кожен день приносив усе загрозливіші, але доволі приземлені виклики воєнного характеру, культурні питання дуже швидко було повернуто до їх звичного розгляду «за залишковим принципом». Утім, і тоді таки було зроблено низку важливих політичних кроків, якими було започатковано напрями державної роботи, які наразі слід розвивати.

Тут важливо згадати факт підписання Україною 11 вересня 2017 року Конвенції Ради Європи про правопорушення, пов’язані з культурними цінностями (так звана Нікосійська конвенція 2017 року). Можна пишатися, що наша держава виступила одним з перших підписантів цього справді проривного для всього міжнародного права документа, однак подальшому процесові приєднання судилося розтягтися на роки. Домогтися ратифікації Конвенції має стати метою і справою честі не лише спільноти фахівців, а й усіх людей доброї волі. Справа в тому, що це перший акт такого рівня, який розглядає проблему посягань на культурну спадщину не лише з культурного, а й з безпекового боку, вже в преамбулі констатуючи, що нелегальний обіг культурних цінностей є джерелом фінансування тероризму. Окуповані території, зони збройних конфліктів та інші сірі ділянки, яких у наших новітніх реаліях стає все більше, змушують міжнародну спільноту до вжиття безпрецедентних заходів у частині охорони культурних цінностей та протидії їх нелегального обігу.

Вимоги до кримінального та пам’яткоохоронного законодавства держав-учасниць, які висуває конвенція, дають нам надію зсунути з мертвої точки реформування цієї вельми консервативної та занедбаної царини нашого права, даючи, до того ж, на цьому шляху чіткий дороговказ, в основі якого лежать найкращі передові практики розвинутих держав, поєднані з абсолютно революційними підходами щодо яких вдалося досягти міжнародного компромісу саме в нашу непросту добу. Створення належних правових інструментів притягнення до відповідальності за злочини проти культурної спадщини має стати поштовхом для перегляду всієї системи відповідного законодавства, що, зі свого боку, дасть змогу суттєво зменшити прірву, які її відділяє від кращих світових зразків.

Хоча Нікосійська конвенція прямо не спрямована на забезпечення інтересів держави в частині охорони її культурної спадщини на окупованих іншою державою територіях, ратифікація угоди серйозно посилить наші позиції у відповідній сфері. Буде завдано серйозного удару міфу про те, що Україна, на відміну від Росії, не приділяє належної уваги охороні культурних цінностей і наше спеціальне законодавство на пару поколінь відстає від російського. Цей хід конем, який Україна може зробити, прискорить процес приєднання з боку інших країн та зіграє неабияку роль у набутті документом міжнародної чинності. Наша держава воістину стане в авангарді світової боротьби за поступ та цивілізацію.

Чіткі кримінально-правові конструкції Нікосійської конвенції, будучи втіленими до нашого законодавства, можна буде застосовувати не лише для протидії правопорушенням на підконтрольних Україні територіях, а й для реагування на діяння окупантів: незаконні археологічні розкопки, варварські «реставрації», вивезення культурних цінностей з окупованих територій та їх потрапляння до нелегального обігу.

Від самого початку окупації постало питання пошуку адекватних засобів кримінального переслідування (як на внутрішньодержавному, так і на міжнародному рівнях) винних у нищенні матеріальних і нематеріальних слідів та свідчень нашої історії. На превеликий жаль, слід констатувати, що діяльність українських правоохоронних органів АРК «в екзилі» не набула масштабів, адекватних існуючим викликам. Особливо це дається в знаки в частині захисту об’єктів археологічної спадщини, які в Криму наразі повсюдно знищуються внаслідок нелегальних російських археологічних розкопок. Всім цим фактам, здебільшого не надається своєчасної офіційної кримінально-правової кваліфікації. Доводилося чути абсурдне пояснення цьому факту, мовляв, через загально кримінальний характер відповідних злочинів, вся відповідальність за їх розслідування згідно з класичним міжнародним «Правом Гааги» покладена на окупаційну владу. Водночас зрозуміло, що відповідні обов’язки окупанта з підтримання правопорядку не впливають на юридичну чинність українських законів на окупованій території і ніяк не уражають українську сторону в правах на розслідування вказаних злочинів. Проблеми проведення слідчих дій на окупованій території через неможливості офіційного доступу туди співробітників законних правоохоронних органів та спецслужби можна компенсувати ширшим використанням новітніх технічних засобів, передусім аерокосмічної зйомки, тіснішою співпрацею слідчих з науковцями в частині вивчення інформації з відкритих джерел. Деякі формальні ускладнення можна усунути внесенням змін до кримінально процесуального законодавства.

Брак руху у вказаному напрямі на певному етапі змусив Україну шукати інших гнучкіших механізмів надання оцінки відповідним діянням окупантів. Багато уваги російським археологічним розкопкам в Криму та іншим посяганням на українську культурну спадщину було приділено у контексті запровадження Україною санкцій проти осіб та організацій, причетних до протиправної та антиукраїнської діяльності. Наразі вже прийнято два Укази Президента України з цього питання. Перший з них, Указ Президента України № 82/2019 від 19 березня 2019 року «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2019 року “Про застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)”», був прийнятий в завершення каденції п’ятого Президента України П. О. Порошенка. Другий документ, Указ Президента України №184/2020 від 14 травня 2020 року «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2020 року “Про застосування, скасування і внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)”», з’явився наприкінці першого року повноважень нинішнього Президента України В. О. Зеленського. Разом з тим з порівняння цих двох документів чітко вбачається певна спадковість та наступництво відповідної політики, удосконалення підходів до формування санкційних списків. Хоча в публічному просторі було чимало критики щодо недієвості в цій ситуації інструментарію Закону України «Про санкції», який передбачає задіяння передусім фінансово-економічних засобів проти певних осіб та організацій, слід наголосити насамперед на політичному та символічному значенні санкцій, які можуть дати серйозний ефект, якщо держава дотримуватиметься зайнятих нею позицій з відповідних питань.

Обрання Президентом України В. О. Зеленського і повне переформатування всієї законодавчої та виконавчої влади у 2019 році змусило задуматись над тим, яку позицію Україна надалі займатиме у ставленні до Кримського питання і, зокрема, до кримської культурної спадщини. З одного боку, курс на замирення з агресором певною мірою передбачає більш м’яку позицію і навіть певне раніше неприйнятне угодовство стосовно кривд, завданих Україні. З іншого боку, охолодження ситуації на полі бою цілком може призводити до посилення протистояння невоєнними засобами. За цих умов культурна спадщина неминуче стає одним з пріоритетних фронтів гібридної війни. Певні сигнали таких тенденцій справді можна помітити. Окрім нового санкційного пакету, про який ми сказали, можна назвати ще декілька важливих кроків, які було зроблено вже за нової влади.

В цьому аспекті найпомітнішою подією останнього часу, поза сумнівом, стала ратифікація Другого протоколу 1999 року до Гаазької конвенції 1954 року «Про захист культурних цінностей у разі збройного конфлікту». Змінам архітектури нашої правової реальності та наших міжнародних відносин, які пов’язані з цим фактом, присвячено на круглому столі окрему доповідь шановного колеги Д. О. Коваля. Мені ж лишається відзначити, що неочікувано без особливих формальних перешкод та манівців було завершено майже двадцятирічну епопею з приєднанням до цього документа, яке навіть після початку війни весь час блокувалося, попри те, що Другий протокол не передбачає фактично жодних ризиків чи проблем для української сторони.

Певне значення зіграло об’єднання Міністерства культури з Міністерством спорту та Міністерством інформаційної політики. Новостворене велике Міністерство мало змогу віднайти додаткові ресурси та дещо перерозподілити пріоритети своїх політик. Так, уже в 2019 році було прийнято рішення про створення при міністерстві низки центральних органів виконавчої влади, два з яких мали опікуватися культурною спадщиною. Саме ж міністерство мало зосередитись на формуванні державної політики. Це мало позитивні наслідки (на жаль, короткотермінові, з огляду на те, що після відставки уряду вже в березні цього року міністерства вирішили знову розділити). Колишній Міністр культури, молоді та спорту В. В. Бородянський особисто посприяв прийняттю Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо особливостей призначення керівників державних та комунальних закладів культури на тимчасово окупованих територіях» від 14 січня 2020 року (реєстр. № 2187). На наше глибоке переконання, цей закон дає Україні чималі шанси суттєво поліпшити наше становище у відомому україно-російському судовому спорі щодо так званого скіфського золота, який наразі розглядається Апеляційним судом Амстердама. Цей закон було логічним прийняти набагато раніше, але лише посилення Міністерства культури внаслідок об’єднання міністерств створило умови для появи відповідної політичної волі та її підкріплення належною політичною вагою Мінкульту як гравця.

Вельми прикрим є той факт, що можливості, які дає Закон 2187 досі не використано і ми й надалі спостерігаємо ситуацію, коли призначені ще до окупації Криму і досі не змінені Україною нібито керівники «кримських музеїв» виступають в нідерландському суді як повноважні представники міжнародно леґітимних українських юридичних осіб. Слід сподіватись, що цю справу таки доведе до вирішення новий Міністр культури та інформаційної політики О. В. Ткаченко, який, очолюючи у відповідні часи профільний парламентський Комітет, активно просував прийняття згаданого закону.

Характерним тут є те, що подібне до об’єднання міністерств злиття певних комітетів Верховної Ради України призвело до прямо протилежних наслідків. В новому Комітеті з питань гуманітарної та інформаційної політики, до складу якого «влито» колишній Комітет з питань культури і духовності, майже не приділяється уваги питанням системного розвитку законодавства про охорону культурної спадщини, утім, це можна пояснити передусім особливістю професійних компетенцій нинішнього депутатського корпусу.

Серед нечисленних законопроєктів щодо культурної спадщини, які проходять через Комітет, необхідно згадати прийнятий у першому читанні проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо імплементації норм міжнародного кримінального та гуманітарного права» (реєстраційний номер 2689). Документ багато в чому повторює прийнятий в першому читанні ще минулим скликанням Верховної Ради України проєктом Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення гармонізації кримінального законодавства з положеннями міжнародного права» (реєстраційний номер 0892). Відмінність проєкту 2689 у тому, що він певним чином враховує приєднання України до Другого протоколу до Гаазької конвенції 1954 року.

Поділяючи загалом мету цих важливих ініціатив та високо оцінюючи професійний рівень авторського колективу законопроєктів, не можна не вказати на ряд проблемних моментів. Показовим є те, що Головним науково-експертним управлінням ВР України підготовлено негативні висновки на обидва законопроєкти. Частково можна погодитися із зауваженнями, якими слушно вказується на неможливість буквального перенесення положень міжнародного права до Кримінального кодексу України, який послуговується дещо іншою мовою та конструкціями, потребує більшої конкретики та логічності. Так само не видається виправданим намагання в законопроєктах прирахувати всі злочини, які вчиняються на окупованих територіях щодо культурних цінностей (зокрема, російські археологічні розкопки) до по суті воєнних злочинів. Як нами вже сказано, не можна вважати, неначе Україна не вправі розслідувати вчинені на окупованих територіях злочини загально кримінального характеру, кримінальним переслідуванням яких зобов’язаний опікуватись окупант. Цей підхід є помилковим та шкідливим. Так само неправильно компенсувати недоліки статей КК України щодо злочинів проти культурної спадщини новими спеціальними складами, які стосуватимуться виключно окупованих територій. Набагато більш чесним є провадити загально зважену політику охорони культурної спадщини і вирішувати певні правові проблеми та усувати колізії, виходячи з єдності суверенітету України над всією її територією.

Таким чином, вкрай важливим на сьогодні є завершення приєднання України до Конвенції Ради Європи про правопорушення, пов’язані з культурними цінностями (Нікосійська конвенція 2017 року), створюючи цим підґрунтя для суттєвого оновлення законодавства України про відповідальність за посягання на культурні цінності, важливість розвитку і удосконалення всієї системи законодавства України про охорону культурної спадщини. Не слід забувати і про послідовне відстоювання національних інтересів України на міжнародній арені. У цьому контексті вкрай важливо зробити низку кроків для посилення позицій України по відомій справі «Скіфського золота», для чого великі можливості надає прийнятий 14 січня 2020 року Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо особливостей призначення керівників державних та комунальних закладів культури на тимчасово окупованих територіях», потенціал якого наразі не реалізовано повною мірою.

Олександр МАЛИШЕВ

старший науковий співробітник відділу історико-правових досліджень Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України, кандидат юридичних наук

Інформаційний партнер редакція газети “Кримська світлиця”

______________________________________

[1] Прилегла зона – морський пояс, який прилягає до територіального моря України, зовнішня межа якого перебуває на відстані не більше двадцяти чотирьох морських миль, відлічених від вихідних ліній, від яких відмірюється ширина територіального моря України.

SHARE